Kosten für Gutachten zur Produktsicherheit

VG Köln, Urteil vom 30. Oktober 2014 – 1 K 3733/13.

Kernaussagen

1. Ist für die Gewinnung einer Probe das Betretungsrecht nicht erforderlich, kann auch dann Kostenersatz für Untersuchungen bei fehlender Produktsicherheit gefordert werden.

2. Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 4 ProdSG erheben die Marktüberwachungsbehörden Kosten für Besichtigungen oder Prüfungen nach den Sätzen 2 und 3 von den Personen, die das Produkt herstellen oder zum Zweck der Bereitstellung auf dem Markt einführen, lagern oder ausstellen.

3. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 ProdSG sind die Marktüberwachungsbehörden und die von ihnen beauftragten Personen befugt, zu den Betriebs- und Geschäftszeiten Geschäftsräume und Betriebsgrundstücke zu betreten, in oder auf denen im Rahmen einer Geschäftstätigkeit Produkte 1. hergestellt werden, 2. erstmals verwendet werden, 3. zum Zwecke der Bereitstellung auf dem Markt lagern oder 4. ausgestellt sind, soweit dies zur Erfüllung ihrer Überwachungsaufgaben erforderlich ist.

4. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 ProdSG sind sie befugt, diese Produkte zu besichtigen, zu prüfen oder prüfen zu lassen sowie insbesondere zu diesem Zweck in Betrieb nehmen zu lassen.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1
Die Klägerin, eine Handelsgesellschaft, vertreibt seit 2010 eine 13-sprossige Teleskopleiter mit der EAN/GTIN-Nr. 0000000000000. Am 24.11.2011 verunfallte in Aachen ein Arbeitnehmer bei einem gleichzeitigen Durchbruch beider Leiterholme zwischen der 8. und 9. Sprosse mit der Leiter schwer. Er stürzte aus 3 m Höhe zu Boden und erlitt schwere Kopfverletzungen.

2
Daraufhin ließ die Bezirksregierung Köln die Unfallleiter und eine unbenutzte Leiter gleichen Typs zunächst durch das Institut für Arbeitsschutz (IfA) der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung (DGUV) überprüfen. Gleichzeitig wurde der Klägerin der Unfall mitgeteilt, die daraufhin die Auslieferung der Leitern noch im Dezember 2011 einstellte.

3
Das IfA stellte in einem Gutachten vom 17.01.2012 fest, dass der untersuchte Teleskopleitertyp die erforderliche Festigkeit nicht erreiche, die maximal zulässige Durchbiegung sowohl in Benutzungsrichtung als auch seitlich deutlich überschritten werde, halbe Sprossenabstände einstellbar seien, Blockbildung der Sprossen an jeder beliebigen Stelle und in jeder beliebigen Sprossenzahl möglich sei sowie aufgrund des geringen Sprossenabstandes Quetschgefahr beim Zusammenfahren der Leiter bestehe. Daher seien wesentliche Anforderungen der DIN EN 131 „Leitern“ nicht erfüllt.

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Um abzuklären, ob die festgestellten Mängel auch zum Bruch der Leiterholme und damit zum Unfall geführt hatten, veranlasste das Landesinstitut für Arbeitsgestaltung NRW (LIA) auf Ersuchen der Bezirksregierung Köln eine Untersuchung des Teleskopleitertyps durch die Fachhochschule Düsseldorf.

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In dem Gutachten der Fachhochschule Düsseldorf wurde die Leiter auf ihre struktur-mechanischen Eigenschaften untersucht, indem ein FE-Modell der Teleskopstange erstellt und mit einer statischen Kraft belastet wurde. Dabei habe die statische Belastungskraft dem Maximalwert der dynamischen Kraft entsprochen, die bei der Verwendung einer auf der Leiter stehenden Person ausgeübt werde. Die Stellen, an denen Spannungskonzentrationen aufgetreten seien, hätten mit den Zonen des tatsächlichen Bruchs übereingestimmt. Die ermittelten Werte der Vergleichsspannung nach „von Mises“ hätten auf eine Unterdimensionierung der Konstruktion hingewiesen. Bei einem Aufstellwinkel von 75° liege die Vergleichsspannung bei 241 MPa, bei einem Aufstellwinkel von 65° bei 375 MPa. Dies führe zu einer Bruchsicherheit bei 75° von 0,99 und bei 65° von 0,64. Empfohlen werde für sicherheitsrelevante Bauteile eine Sicherheit gegen Bruch von > 2.

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Mit Schreiben vom 14.12.2012 stellte die Fachhochschule Düsseldorf 6.173,01 EUR für die Erstellung des Gutachtens in Rechnung.

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Am 18.03.2013 erließ die Bezirksregierung Köln nach Einigung mit der Bezirksregierung Arnsberg den streitgegenständlichen Kosten- und Leistungsbescheid, mit dem sie die Kosten des Gutachtens in Höhe von 6.173,01 EUR festsetzte. Zur Begründung führte sie aus, gemäß § 28 Abs. 1 ProdSG seien die zuständigen Behörden befugt, Produkte prüfen zu lassen. Seien nach der Prüfung die Anforderungen nach Abschnitt 2 ProdSG nicht erfüllt, so könnten die Personen, die das Produkt herstellen oder zum Zweck der Bereitstellung auf dem Markt einführen, lagern oder ausstellen, zur Tragung der Prüfungskosten herangezogen werden. Die Prüfung durch die beauftragte Fachhochschule Düsseldorf habe ergeben, dass die Leiter die Voraussetzungen zur Bereitstellung auf dem Markt nicht erfülle. Die Konstruktion sei unterdimensioniert. Somit sei die Klägerin als Einführerin der Leiter zur Kostentragung heranzuziehen. In der Rechtsbehelfsbelehrung hieß es, gegen die Verfügung könne beim Verwaltungsgericht Aachen Klage erhoben werden.

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Am 18.04.2013 hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Aachen Klage erhoben, das die Klage mit Beschluss vom 28.05.2013 an das Verwaltungsgericht Köln verwiesen hat.

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Die Klägerin trägt vor, eine Kostenschuld bestehe nicht. Die Leiter entspreche den Anforderungen der §§ 3 ff. ProdSG. Sie vertreibe die Leiter seit 2010. Mit Ausnahme des von dem beklagten Land angeführten Unfalles habe es keinerlei Anzeigen bzgl. Mängel gegeben. Ausweislich zweier Konformitätszertifikate der SGS Prüfungsgesellschaft vom 13.07.2007 und 23.07.2010 entspreche das Produkt den Regeln BS EN 131: Part 1:993 und BS EN 131 Part 2:1993. Die Beklagte habe diese Zertifikate, die dem eingeholten Gutachten widersprächen, nicht in ihre Produktüberprüfung einbezogen. Aufgrund der Zertifikate habe kein Anlass für die Einholung eines Sachverständigengutachtens bestanden. Das Gutachten sei auch unzutreffend. Es verhalte sich nicht zu der Frage, ob die Leiter zweckwidrig verwendet worden sei. Die Bezirksregierung Arnsberg habe von einem Rückruf der Produkte abgesehen, da – abgesehen von dem Unfall im Jahr 2011 -kein weiterer Unfall bekannt geworden sei und die Leitern offensichtlich in Ordnung seien.

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Die Klägerin beantragt,

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den Kosten- und Leistungsbescheid vom 18.03.2013 aufzuheben.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es führt aus, die Bezirksregierung Köln sei örtlich zuständig. Anlass für die Überprüfung der Leiter sei ein schwerer Arbeitsunfall im Aufsichtsbezirk der Bezirksregierung Köln gewesen. Die Leiter sei nach den ersten Ermittlungen ebenfalls bei einem Händler im Aufsichtsbezirk der Bezirksregierung Köln erworben worden. Gemäß Ziffer 2.2 der Handlungsanleitung für die Ausführung der Marktüberwachung in Deutschland – LV 36 Ausgabe 2008 des Länderausschusses für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik – LASI (LV 36) ermittle bei einem vermuteten Mangel zunächst die Marktüberwachungsbehörde, die zuerst von diesem Mangel erfahren habe. Die ermittelnde Behörde gebe den Vorgang danach erst dann an die für den Hersteller, Bevollmächtigten oder Einführer örtlich zuständige Behörde ab, wenn das Produkt in ausreichendem Maße, gegebenenfalls unter Hinzuziehung einer externen Prüfstelle, geprüft worden sei. Die Zuständigkeit der Bezirksregierung Köln sei für die Untersuchung des Unfalls nach arbeitsschutzrechtlichen Belangen und die Erstermittlung durch den Unfallort, den Betriebssitz des Arbeitgebers und den Geschäftssitz des Händlers eindeutig gegeben. Nachdem die Klägerin als Importeurin ermittelt worden sei, sei das Verfahren gemäß § 3 Abs. 3 VwVfG NRW in Absprache mit der nun zuständigen Bezirksregierung Arnsberg bis zum Abschluss der Überprüfung und der Geltendmachung der Prüfungskosten durch die Bezirksregierung Köln fortgeführt worden.

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Der Kostenbescheid sei auch materiell rechtmäßig. Der begründete Verdacht, dass die von der Klägerin in Verkehr gebrachte Teleskopleiter nicht den Anforderungen der einschlägigen technischen Normen genüge, habe sich bereits durch den Arbeitsunfall am 24.11.2011 und die Prüfungen des IfA ergeben. Der Verdacht habe sich durch das Gutachten der FH Düsseldorf bestätigt. Danach sei die Leiter konstruktiv eindeutig unterdimensioniert. Unabhängig von den Prüfanforderungen der einschlägigen Leiternormen sei die betreffende Teleskopleiter für das vom Hersteller angegebene zulässige Gewicht nicht ausreichend sicher dimensioniert und weise somit erhebliche Mängel auf. Durch die konstruktiven Mängel seien bei der bestimmungsgemäßen Verwendung der Leiter die Sicherheit und Gesundheit von Personen gefährdet, die Anforderungen nach Abschnitt 2, insbesondere des § 3 Abs. 2 ProdSG nicht erfüllt. Die von der Klägerin nachgereichten Unterlagen seien nicht geeignet, das Gutachten zu entkräften. Für die Erhebung der Prüfkosten sei es nicht erforderlich, den Nachweis zu führen, warum eine evtl. zuvor beauftragte Baumusterprüfung zu einem anderen Ergebnis komme. Soweit die Klägerin auf eine unsachgemäße Nutzung der Leiter bei dem Unfallhergang abstelle, sei in diese Richtung ermittelt worden. Belastbare Anhaltspunkte für eine unsachgemäße Nutzung oder Vorschädigung der Leiter seien nicht festgestellt worden. Die Bezirksregierung Arnsberg schließlich habe nur deshalb von weiteren Maßnahmen abgesehen, weil die Klägerin als freiwillige Maßnahme die weitere Bereitstellung auf dem Markt sofort eingestellt und ihren Kunden die Rücknahme der noch im Verkauf befindlichen Leitern angeboten habe.

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Es sei für die Kostenerhebung auch nicht von Belang, inwieweit die Klägerin ansonsten ihre Pflichten nach dem ProdSG erfülle. Die Klägerin, die die Leitern zum Zwecke der Bereitstellung auf dem Markt einführe, sei damit zu Recht hinsichtlich der Prüfkosten in Anspruch genommen worden. Die Klägerin gehöre als dem Hersteller nach § 2 Nr. 14 ProdSG gleichgestellter Importeur gemäß § 28 Abs. 1 ProdSG zu dem Personenkreis, der zur Tragung der Kosten heranzuziehen sei. Sie trage als Importeur und höchstes Glied in der Handelskette des europäischen Marktes die Hauptverantwortung dafür, dass das eingeführte Produkt den Anforderungen nach dem ProdSG entspreche. Es entspreche der Verwaltungspraxis, die Kosten der Überprüfung nicht dem örtlichen Händler, sondern dem Hersteller oder Importeur als Hauptverantwortlichen für die Produktsicherheit aufzuerlegen, wenn dieser seinen Sitz in Nordrhein-Westfalen habe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist unbegründet. Der Bescheid des beklagten Landes vom 18.03.2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage des Kostenbescheides ist § 28 Abs. 1 Satz 4 ProdSG. Danach erheben die Marktüberwachungsbehörden Kosten für Besichtigungen oder Prüfungen nach den Sätzen 2 und 3 von den Personen, die das Produkt herstellen oder zum Zweck der Bereitstellung auf dem Markt einführen, lagern oder ausstellen.

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Der Kostenbescheid ist formell rechtmäßig. Die Bezirksregierung Köln handelte als zuständige Behörde. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Arbeits- und technischen Gefahrenschutzes (ZuStVO ArbtG) i. V. m. Anlage 1 Nr. 3 zu der Verordnung sind die Bezirksregierungen für Maßnahmen nach dem ProdSG, bezogen auf Anforderungen an den Schutz der Sicherheit und Gesundheit von Personen sachlich zuständig.

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Die Bezirksregierung Köln war auch örtlich zuständig. Zwar ist gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW die Bezirksregierung Arnsberg als die Behörde, in deren Bezirk die Klägerin ihr Unternehmen betreibt, für alle Angelegenheiten zuständig, die sich auf den Betrieb eines Unternehmens beziehen, doch ist vorliegend für die Aufnahme von Ermittlungen der Marktüberwachungsbehörde, die sich nicht auf den Betrieb eines bestimmten Unternehmens beziehen, § 3 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG NRW einschlägig. Danach ist in Angelegenheiten, in denen sich die Zuständigkeit nicht aus den Nummern 1 bis 3 des § 3 Abs. 1 VwVfG NRW ergibt – d. h. wie hier kein Anknüpfungspunkt an eine Person oder ein ortsgebundenes Recht besteht -, die Behörde zuständig, in deren Bezirk der Anlass für die Amtshandlung hervortritt. Anlass für das Tätigwerden der Bezirksregierung als Marktüberwachungsbehörde war der sich in Aachen und damit im Zuständigkeitsbezirk der Bezirksregierung Köln ereignende Unfall mit einer von der Klägerin vertriebenen Teleskopleiter. Zuständige Behörde für die Durchführung von Ermittlungen war damit die Bezirksregierung Köln, die daher auch als Annex der Ermittlungstätigkeit die dafür angefallenen Kosten geltend machen konnte.

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Der Kostenbescheid ist auch materiell rechtmäßig. Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 4 ProdSG erheben die Marktüberwachungsbehörden Kosten für Besichtigungen oder Prüfungen nach den Sätzen 2 und 3 von den Personen, die das Produkt herstellen oder zum Zweck der Bereitstellung auf dem Markt einführen, lagern oder ausstellen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 ProdSG sind die Marktüberwachungsbehörden und die von ihnen beauftragten Personen befugt, zu den Betriebs- und Geschäftszeiten Geschäftsräume und Betriebsgrundstücke zu betreten, in oder auf denen im Rahmen einer Geschäftstätigkeit Produkte 1. hergestellt werden, 2. erstmals verwendet werden, 3. zum Zwecke der Bereitstellung auf dem Markt lagern oder 4. ausgestellt sind, soweit dies zur Erfüllung ihrer Überwachungsaufgaben erforderlich ist. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 ProdSG sind sie befugt, diese Produkte zu besichtigen, zu prüfen oder prüfen zu lassen sowie insbesondere zu diesem Zweck in Betrieb nehmen zu lassen.

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§ 28 Abs. 1 Satz 4 ProdSG ist hier einschlägige Rechtsgrundlage, obwohl die Beklagte die Probe nicht i. S. d. § 28 Abs. 1 Satz 1 ProdSG, nämlich bei einem Hersteller, Importeur oder Händler, sondern bei einem Erwerber, der Handwerksfirma, die die Leiter nutzte und sowohl die beschädigte als auch eine unbenutzte Leiter zur Prüfung übergeben hat, entnommen hat. Die Bezirksregierung hätte berechtigterweise Proben von Händlern entnehmen können. Sie hat dies nur unterlassen, weil ihr eine unbenutzte Leiter von der Handwerksfirma zur Verfügung gestellt wurde. Nach Sinn und Zweck des Gesetzes ist es nicht relevant, wo die Probe für das zu prüfende Produkt gezogen wird. § 28 Abs. 1 Satz 1 ProdSG regelt v. a. ein Betretensrecht für die Behörde, dessen Ausübung hier nicht nötig gewesen ist. Die Ausübung des Betretensrechts ist dabei nicht konstituierend für das Prüfrecht. Ist das Betretensrecht nicht für die Ausübung der Marktüberwachung erforderlich, so kann dennoch eine Prüfung der entsprechenden gehandelten Produkte nach § 28 Abs. 1 Satz 2 ProdSG vorgenommen werden. Eine solche Prüfung ist hier erfolgt. In dem Fall ist § 28 Abs. 1 Satz 4 ProdSG die einschlägige Rechtsgrundlage zur Kostenerhebung.

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Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 4 ProdSG sind die Kosten für Prüfungen nach den Sätzen 2 und 3 von den Personen, die das Produkt herstellen oder zum Zweck der Bereitstellung auf dem Markt einführen, lagern oder ausstellen, zu erheben, wenn die Kontrolle ergeben hat, dass das Produkt die Anforderungen nach Abschnitt 2 nicht erfüllt.

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Nach dem zu Abschnitt 2 des ProdSG gehörenden § 3 Abs. 2 Satz 1 ProdSG darf ein Produkt nur auf dem Markt bereitgestellt werden, wenn es bei bestimmungsgemäßer oder vorhersehbarer Verwendung die Sicherheit und Gesundheit von Personen nicht gefährdet. Das ist hier nach dem Gutachten der FH Düsseldorf nicht der Fall. Danach weisen die ermittelten Werte der Vergleichsspannung nach „von Mises“ auf eine Unterdimensionierung der Konstruktion hin. Bei einem Aufstellwinkel von 75° liege die Vergleichsspannung bei 241 MPa, bei einem Aufstellwinkel von 65° bei 375 MPa. Dies führe zu einer Bruchsicherheit bei 75° von 0,99 und bei 65° von 0,64. Empfohlen werde für sicherheitsrelevante Bauteile eine Sicherheit gegen Bruch von > 2. Die Leiter ist danach konstruktiv unterdimensioniert, weshalb sie bei dem Unfall an der Stelle der höchsten Spannungskonzentration gebrochen ist. Sie gefährdet nach der Aussage des Gutachtens Sicherheit und Gesundheit der sie bestimmungsgemäß verwendenden Personen.

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Anhaltspunkte, die die Aussage des Gutachtens in Zweifel ziehen, sind nicht ersichtlich und von der Klägerin nicht vorgetragen. Soweit sie auf vorliegende Prüfberichte für den Leitertyp verweist, stehen diese der Aussagekraft des Gutachtens nicht entgegen. Sie weisen nicht nach, dass das Gutachten fehlerhaft erstellt worden ist. Soweit die Klägerin rügt, dass Anhaltspunkten für eine unsachgemäße Verwendung der Leiter bei dem Unfall nicht nachgegangen worden sei, spricht dies zum einen nicht gegen die Aussagekraft des Gutachtens, das gerade feststellt, dass die Leiter konstruktiv fehlerhaft und daher der Bruch an der Stelle aufgetreten ist, an der bei bestimmungsgemäßer Verwendung die höchste Spannung anliegt. Zum anderen ist die Behörde dieser Frage während ihrer Ermittlungen nachgegangen und hat hierfür keine Anhaltspunkte gefunden.

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Auch bot sich entgegen der Auffassung der Klägerin aufgrund des Unfalls genügender Anlass für eine Prüfung. Diese durfte nach der ersten Prüfung durch das LIA auch eine weitere Prüfung durch die FH Düsseldorf umfassen, um feststellen zu können, ob ein grundlegender Konstruktionsmangel besteht.

28
Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 4 ProdSG können damit die Kosten der Prüfung den Personen auferlegt werden, die das Produkt herstellen oder zum Zweck der Bereitstellung auf dem Markt einführen, lagern oder ausstellen. Anhaltspunkte dafür, dass die für das Gutachten veranschlagten Kosten unangemessen sind, hat die Klägerin weder vorgetragen noch sind sie ersichtlich. Die Klägerin gehört als Importeur der Leiter zu dem nach § 28 Abs. 1 Satz 4 ProdSG einschlägigen Personenkreis und kann daher rechtmäßig für die Prüfungskosten in Anspruch genommen werden.

29
Die Entscheidung des beklagten Landes ist auch ermessensfehlerfrei. Die Ermessenserwägungen, die gemäß § 114 Satz 1 VwGO gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sind und die die Bezirksregierung gemäß § 114 Satz 2 VwGO im gerichtlichen Verfahren ergänzt hat, lassen keine Ermessensfehler erkennen.

30
Das beklagte Land ist von einer richtigen, vollständig ermittelten Tatsachengrundlage ausgegangen und hat entsprechend der Verwaltungspraxis den Importeur, hier die Klägerin, als Hauptverantwortlichen für die Produktsicherheit, herangezogen. Zwar sind diese Überlegungen nicht in dem streitbefangenen Bescheid, sondern erst im gerichtlichen Verfahren vorgetragen worden, doch handelt es sich hierbei um eine zulässige Ergänzung der Ermessenserwägungen i. S. d. § 114 Satz 2 VwGO, nicht um die erstmalige Ausübung von Ermessen. Dass das beklagte Land sich des Auswahlermessens bewusst gewesen ist und dieses ausgeübt hat, ergibt sich aus der folgenden Formulierung im streitgegenständlichen Bescheid:

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„Zur Tragung der Kosten für solche Prüfungen können die Personen, die das Produkt herstellen oder zum Zweck der Bereitstellung auf dem Markt einführen, lagern oder ausstellen, also auch Sie als Einführer herangezogen werden… Die Voraussetzungen zur Bereitstellung auf dem Markt nach § 3 Abs. 2 ProdSG sind nicht erfüllt. Somit sind Sie im vorliegenden Fall zur Tragung der Kosten heranzuziehen.“

32
Danach war dem beklagten Land die Heranziehungsmöglichkeit mehrerer Personen bewusst und hat es sich in Ausübung des Ermessens für die Klägerin entschieden. Auf Nachfrage des Gerichts hat die Bezirksregierung ihre Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren ergänzt und ausgeführt, dass es der Verwaltungspraxis entspreche, den Hersteller bzw. Importeur als Hauptverantwortlichen für die Produktsicherheit heranzuziehen, wenn dieser seinen Sitz in Nordrhein-Westfalen habe. Ist es ständige Verwaltungspraxis der Behörde, den Importeur in diesen Fällen heranzuziehen, hat sie sich in ihrem Ermessen selbst gebunden. Gründe für ein Abweichen von dieser ständigen Übung sind nicht ersichtlich. Auch sind die der Verwaltungsübung zugrundeliegenden Erwägungen, den für die Produktsicherheit Hauptverantwortlichen für die Prüfkosten heranzuziehen, nicht als ermessensfehlerhaft anzusehen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.